2023年7月,，國家發(fā)展改革委辦公廳等11部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理的通知》,，明確將投標(biāo)企業(yè)通過受讓,、租借或者掛靠資質(zhì)投標(biāo)行為列為嚴(yán)重?cái)_亂市場秩序的違法招標(biāo)投標(biāo)活動,。建筑工程招標(biāo)投標(biāo)“掛靠”行為不破除，勢必影響全國統(tǒng)一大市場建設(shè),，應(yīng)予高度重視,。

關(guān)于建筑工程的“掛靠”定義，依據(jù)《建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認(rèn)定查處管理辦法》（以下簡稱《辦法》）,，“掛靠”是指單位或個(gè)人以其他有資質(zhì)的施工單位的名義參與投標(biāo),、訂立合同、辦理有關(guān)施工手續(xù),、從事施工等活動的行為,。

那受讓、租借資質(zhì)又是什么呢在現(xiàn)行的法律規(guī)范中并沒有明確定義,。筆者認(rèn)為,，所謂受讓資質(zhì)，其實(shí)是一個(gè)偽命題,，在建筑工程領(lǐng)域,，單獨(dú)轉(zhuǎn)讓資質(zhì)的做法是不被法律認(rèn)可的，取得其他企業(yè)資質(zhì)往往要通過“整體收購”的方式實(shí)現(xiàn),。而租借資質(zhì),，強(qiáng)調(diào)的是通過輸送利益來換取資質(zhì)使用權(quán)的行為。兩者的本質(zhì)皆是“借用”資質(zhì),，自然也同屬“掛靠”的范疇,，即“掛靠”與“受讓”“租借”資質(zhì)是包含與被包含關(guān)系。

在現(xiàn)實(shí)中,，多數(shù)掛靠是以“轉(zhuǎn)包”的形式出現(xiàn)的,，這一點(diǎn)在《辦法》中也有體現(xiàn)，《辦法》中列舉了九種應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“轉(zhuǎn)包”的情形,，同時(shí)規(guī)定,，有證據(jù)證明屬于掛靠或者其他違法行為的除外，可見掛靠和轉(zhuǎn)包在很多情況下很難界定,。

1.借“聯(lián)合經(jīng)營”之名

掛靠方與被掛靠方以“聯(lián)合經(jīng)營”模式對外宣傳,，私下簽訂秘密協(xié)議，一旦掛靠方取得項(xiàng)目中標(biāo)資格，被掛靠方提供真實(shí)資質(zhì)證書,、營業(yè)執(zhí)照,、稅務(wù)登記等信息承攬工程，并提供公司證件與印章交由掛靠方使用,，工程驗(yàn)收與質(zhì)量由掛靠方負(fù)責(zé),，事成之后，被掛靠方抽取一定比例的“服務(wù)費(fèi)”,，即所謂的“掛靠費(fèi)”,。此類掛靠形式對雙方保密性有較高要求，雙方結(jié)合程度不高,，泄密風(fēng)險(xiǎn)高,，調(diào)查難度也較小，目前查處的大部分掛靠案例皆是此類型,。

2.以“內(nèi)部承包”之名

掛靠方的一批成員以“員工”入駐被掛靠方,，被掛靠方對其發(fā)放工作證，對外以“工程處”的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名義承攬工程,。對內(nèi)這些機(jī)構(gòu)不對被掛靠方負(fù)責(zé),，不參與被掛靠方的決策，獨(dú)立經(jīng)營,，自負(fù)盈虧,，并約定獨(dú)自對承攬的工程質(zhì)量負(fù)責(zé)。被掛靠方租借資質(zhì),、印章等材料給掛靠方,，并按一定比例收取“服務(wù)費(fèi)”。此類掛靠形式的結(jié)合程度不僅限于表面,，而是形成了“你中有我,，我中有你”的雜糅態(tài)勢，也加大了調(diào)查取證難度,。

3.假“轉(zhuǎn)包分包”之名

所謂“轉(zhuǎn)包”,，實(shí)際上就是被掛靠單位以自己的名義參與投標(biāo)，并獲得項(xiàng)目的承包經(jīng)營權(quán),，而后再將接到的工程全部轉(zhuǎn)包或者肢解分包給掛靠方,，并收取一定比例的“服務(wù)費(fèi)”。被掛靠單位并不參與實(shí)際的施工及管理,，并與掛靠方約定項(xiàng)目的安全,、質(zhì)量等問題與自己無關(guān)。

1.對招標(biāo)人的危害

掛靠的本質(zhì)是弄虛作假、以次充好,，掛靠方往往無資質(zhì)或資質(zhì)較低,，技術(shù)、設(shè)施,、組織能力和施工經(jīng)驗(yàn)等方面往往不能滿足招標(biāo)文件資質(zhì)要求，無法勝任招標(biāo)項(xiàng)目,。被掛靠方對掛靠方在實(shí)際操作中往往缺乏管理與制衡,，違規(guī)施工缺乏監(jiān)管，招標(biāo)文件要求大打折扣,，帶來諸多安全隱患,。掛靠方在中標(biāo)合同履約全程使用被掛靠方名義從事民事經(jīng)濟(jì)活動，一旦發(fā)生糾紛,，招標(biāo)人很難發(fā)現(xiàn)其中玄機(jī),，只能在仲裁或訴訟階段通過調(diào)查取證查清掛靠事實(shí)。

2.對被掛靠方的危害

被掛靠方出借資質(zhì)的行為,，在《招標(biāo)投標(biāo)法》《建筑法》中明令禁止,，且后果嚴(yán)重。但由于被掛靠方法律意識淡薄,，以為已經(jīng)與掛靠方簽訂了“內(nèi)部協(xié)議”,，即使工程發(fā)生質(zhì)量糾紛，自己也可逃脫責(zé)任,，其實(shí),，這種想法是十分荒誕且幼稚的。

《建筑法》第六十六條明確規(guī)定,，“建筑施工企業(yè)轉(zhuǎn)讓,、出借資質(zhì)證書或者以其他方式允許他人以本企業(yè)的名義承攬工程的，責(zé)令改正,，沒收違法所得,，并處罰款，可以責(zé)令停業(yè)整頓,，降低資質(zhì)等級,；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷資質(zhì)證書,。對因該項(xiàng)承攬工程不符合規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)造成的損失,，建筑施工企業(yè)與使用本企業(yè)名義的單位或者個(gè)人承擔(dān)連帶賠償責(zé)任?！币虼?，掛靠方利用被掛靠方的招牌使自己的經(jīng)營“合法化”，但是此舉風(fēng)險(xiǎn)極大，一旦出現(xiàn)質(zhì)量等糾紛,，被掛靠方則搬起石頭砸自己的腳,，甚至?xí)粯I(yè)主方一紙?jiān)V狀告上法庭，承擔(dān)民事責(zé)任,，賠了夫人又折兵,。

3.對打造信用社會的危害

掛靠方與被掛靠方通過簽訂內(nèi)部協(xié)議形成利益勾結(jié)，掛靠方利用被掛靠方的資質(zhì)參與投標(biāo)競標(biāo),，業(yè)主方和外界難以知悉,，損害了其他合法經(jīng)營的中標(biāo)候選人利益，違反招標(biāo)投標(biāo)活動“公平,、公開,、公正”原則；在經(jīng)濟(jì)活動中,，掛靠方以其他法人的名義取信于招標(biāo)人進(jìn)行欺詐交易,，對自己在交易中的債務(wù)進(jìn)行逃避，規(guī)避招標(biāo)文件中的強(qiáng)制規(guī)定,，違反招標(biāo)投標(biāo)活動“誠實(shí)守信”原則,。更有甚者，掛靠方為了爭取招標(biāo)人和被掛靠方的信任,，不惜以金錢或其他利益腐蝕,，拉幫結(jié)派走后門，造成國家財(cái)政資金流失,，嚴(yán)重破壞經(jīng)濟(jì)秩序,，成為滋生腐敗的源頭，也極大敗壞了地方營商環(huán)境和社會風(fēng)氣,。

1.雙方利益驅(qū)動,，誠信意識淡薄

建筑工程招標(biāo)項(xiàng)目往往造價(jià)較高，利潤豐厚,，一些無資質(zhì)或資質(zhì)較低的“散兵游勇”,，手上握有豐富人脈、圈子和社會資源,，能很容易借到企業(yè)資質(zhì),，甚至能手握數(shù)個(gè)企業(yè)的資質(zhì)，進(jìn)行圍標(biāo),、串標(biāo)活動,。在順利中標(biāo)后通過變更項(xiàng)目負(fù)責(zé)人,、分包轉(zhuǎn)包等方式將工程據(jù)為己有，是導(dǎo)致掛靠行為屢禁不止的主要原因,。另一方面,，受利益驅(qū)使，誠信機(jī)制在金錢誘惑下難以建立和維持,，資質(zhì)較高的企業(yè)只需出借資質(zhì),，實(shí)際并不投入人力、物力,、財(cái)力參與合同實(shí)施,，就能獲得一筆可觀的掛靠費(fèi)。據(jù)調(diào)查,，有些企業(yè)光每年收取的掛靠費(fèi)就能占到企業(yè)年利潤的25%，因此被掛靠方十分愿意出借資質(zhì),，導(dǎo)致資質(zhì)管理不規(guī)范,。

2.掛靠成本低，責(zé)任難以追究

長期以來,，我國建筑市場“僧多粥少”,，企業(yè)競標(biāo)相當(dāng)激烈。2018年開始,，各地逐步開始要求建筑資質(zhì)升級需網(wǎng)查工程業(yè)績,，升級資質(zhì)變得非常規(guī)范，這一時(shí)期招標(biāo)文件中對建筑工程的資質(zhì)要求也越發(fā)呈現(xiàn)專業(yè)化趨勢,，這種情況下低資質(zhì)企業(yè)想要獲得中標(biāo),，掛靠無疑是最經(jīng)濟(jì)、最快速的辦法,。等到工程完工后,，掛靠方拿到結(jié)算款后就退出了整個(gè)項(xiàng)目，但是施工單位仍然承擔(dān)著對項(xiàng)目的維修責(zé)任,。就算是豆腐渣工程,，通常也需花費(fèi)數(shù)年才能被慢慢發(fā)現(xiàn)，這個(gè)時(shí)候再想追究責(zé)任通常也只能追究被掛靠方的責(zé)任,，且通常以扣除質(zhì)量保證金或民事賠償?shù)男问揭还P帶過,。

3.有法難依，偵查難度大

掛靠資質(zhì),，雖然在《招標(biāo)投標(biāo)法》《建筑法》等多部法律中明令禁止,，但在實(shí)際操作中該潛規(guī)則隱蔽性極強(qiáng)，很難被發(fā)現(xiàn),。掛靠方與被掛靠方簽訂內(nèi)部協(xié)議,，對外密不透風(fēng),。甚至有的掛靠方將名下人員的社保關(guān)系轉(zhuǎn)在被掛靠方名下，業(yè)主方即便知曉項(xiàng)目實(shí)際負(fù)責(zé)人的真面目,，甚至是被檢察機(jī)關(guān)列入行賄人“黑名單”的被執(zhí)行人,，也無可奈何。近年來,，各級紀(jì)檢,、監(jiān)察、審計(jì)和行業(yè)監(jiān)督管理部門不同程度介入到工程招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管中,，但各部門之間職責(zé)交叉不明,、合力不足，存在諸多盲區(qū),。如在司法實(shí)踐中,，行賄方往往是掛靠方下的實(shí)際包工頭，等到工程出現(xiàn)問題再去找到他,，就很難了,，這大大增大了偵查取證的難度。

1.堅(jiān)持問題導(dǎo)向,，補(bǔ)齊招標(biāo)文件短板

在制定招標(biāo)文件時(shí)明確要求法人授權(quán)代理人和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人為單位正式聘用一定期限以上的人員,，并提供投標(biāo)企業(yè)為上述人員向稅務(wù)部門繳納的社保證明材料。在招標(biāo)文件中作出掛靠施工的定義和情形,，并同時(shí)規(guī)定項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不到位或兩至三名以上公司主要管理人員不到位,，亦視為掛靠施工，增加掛靠成本,。嚴(yán)格實(shí)行黑名單制度,，對出借公司資質(zhì)、違法轉(zhuǎn)包分包,、弄虛作假等行為的企業(yè),，除按規(guī)定進(jìn)行處罰外，實(shí)行嚴(yán)格限入制度,，在一定期限內(nèi)不接受其參與投標(biāo),。

2.發(fā)揮主觀能動作用，全面清查隱蔽地下掛靠行為

調(diào)查授權(quán)代理人的常住地址是否和投標(biāo)單位在同一城市,，授權(quán)代理人與工程建設(shè)地點(diǎn)是否有交集,，如果授權(quán)委托書的授權(quán)范圍比較廣泛，涉及招標(biāo)投標(biāo),、合同簽訂,、工程管理,、款項(xiàng)結(jié)算等各環(huán)節(jié)，那么掛靠資質(zhì)幾乎是板上釘釘?shù)?。調(diào)查施工現(xiàn)場主要管理人員是否與投標(biāo)文件,、中標(biāo)合同相一致，如果不一致或現(xiàn)場工程管理活動的管理人員并非該單位職工,，基本可以作為工程掛靠嫌疑進(jìn)一步核實(shí),。

3.暢通投訴舉報(bào)渠道，讓掛靠行為在陽光下接受監(jiān)督

建立“吹哨人”,、內(nèi)部舉報(bào)人等制度,，對舉報(bào)受讓、租借,、掛靠資質(zhì)行為和行賄受賄的有功人員予以重獎和嚴(yán)格保護(hù),。在中標(biāo)后的公示環(huán)節(jié)向社會公示項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的信息，收集包括競標(biāo)對手在內(nèi)的知情人的反饋和意見,，接受投訴范圍由利害相關(guān)人擴(kuò)大到全社會人員,，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，讓掛靠行為在陽光下無處遁形,。

4.要加大綜合治理的力度,，部門聯(lián)動齊抓共管

行業(yè)主管部門要建立嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入機(jī)制和懲戒制度,，一旦發(fā)現(xiàn)資質(zhì)“掛靠”,，給予降級直至吊銷掛靠雙方當(dāng)事人的資質(zhì)等級和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的執(zhí)業(yè)資格，將被掛靠企業(yè)記入不良行為黑名單中予以公示,，視其情節(jié),，取消一至三年的市場準(zhǔn)入，并沒收其非法所得,。對沒有資格的掛靠自然人要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰,，使其得不償失。司法機(jī)關(guān)要加大對資質(zhì)掛靠的打擊力度,，對因掛靠導(dǎo)致的司法糾紛,，嚴(yán)懲不貸，絕不手軟,。

5.斬?cái)鄴炜坷骀湕l,，大力弘揚(yáng)誠信經(jīng)營理念

掛靠行為，是伴隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的頑疾,，究其原因,，是牽涉其中的利益團(tuán)體有利可圖，形成了利益輸送鏈條,。在2021年中央紀(jì)委國家監(jiān)委發(fā)布的招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域典型案例中,，就有中介通過掛靠企業(yè)從中抽取提成的案例：如某單位退休職工張某,，利用親戚擔(dān)任省某事業(yè)單位負(fù)責(zé)人關(guān)系，與某印刷廠洽談,，以該廠名義承接此單位印刷業(yè)務(wù),，五年間從中非法獲利數(shù)百萬元。要想從根本上制止掛靠行為,，需要在全社會普及法律知識,，重點(diǎn)宣傳掛靠資質(zhì)不僅要承擔(dān)損害賠償還要追究刑事責(zé)任，以實(shí)際案例揭開所謂“考證,、入庫,、掛靠一條龍”的騙局。大力弘揚(yáng)誠信經(jīng)營的理念,，對實(shí)施掛靠行為的企業(yè)列入黑名單,，在網(wǎng)絡(luò)平臺曝光。

6.鼓勵建筑企業(yè)有序參與企業(yè)改制,、改組及聯(lián)盟

從社會治理角度看,，打擊資質(zhì)掛靠，必須從源頭抓起,，充分發(fā)揮市****

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